Richard Falk

Por qué los pueblos del mundo necesitan a la ONU: Multilateralismo, derecho internacional, derechos humanos y sostenibilidad ecológica

Papeles de Relaciones Ecosociales y Cambio Global, núm. 139, otoño de 2017, pp. 107-117.

La decisión de Trump de retirar a EEUU del Acuerdo de París asesta un duro golpe a las capacidades y la legitimidad de la ONU, justamente en un momento histórico en el que la utilidad de esta organización global es crucial. Este es solo un ejemplo de una larga lista de acciones de los estados que minan el multilateralismo de Naciones Unidas. Actualmente, la Organización vuelve a ser objeto de duros ataques, sobre todo de su miembro más poderoso, EEUU. Solo mediante la movilización de la gente puede evitarse que esta Organización sea neutralizada.

Un punto de partida

Cuando Donald Trump canceló la participación de Estados Unidos en el Acuerdo de París sobre el cambio climático, a principios de junio de este año, se cruzó una brillante línea roja. Obviamente, hubo una serie de importantes consecuencias negativas vinculadas al debilitamiento de un acuerdo que pro- metía brindar una protección provisional fundamental contra graves daños para el bienestar humano y su hábitat natural amenazado por la continuidad del calentamiento global. La retirada de EEUU del Acuerdo de París constituyó también una bofetada simbólica ciertamente feroz al multilateralismo bajo los auspicios de la ONU. Debemos recordar que en su momento el Acuerdo fue acogido con razón como el mayor éxito logrado hasta la fecha mediante un enfoque multilateral de la resolución de problemas internacionales. El Acuerdo de París fue en efecto un logro extraordinario, que indujo a 195 gobiernos que representaban a la práctica totalidad de los estados soberanos del planeta a suscribir el cumplimiento de un plan acordado común para abordar muchos de los desafíos del cambio climático en los años venideros. El hecho de llegar a ese resultado reflejó también un alto grado de sensibilidad ante las diversas circunstancias de los países, ricos y pobres, desarrollados y en desarrollo, vulnerables y menos vulnerables.

   La retirada del Acuerdo de París puso también de manifiesto en una forma extrema la nueva postura nacionalista adoptada por EEUU en relación con el sistema de la ONU, así como un importante repliegue del papel de liderazgo en la ONU que EEUU había asumido, para bien y para mal, desde que se estableció la Organización en 1945. En lugar de cumplir su función tradicional de animador generalmente respetado y líder especialmente influyente en la mayoría de las tareas legislativas en la ONU y en otros escenarios, según parece el Gobierno de EEUU ha decidido con Trump convertirse en obstructor jefe. Esta agresión de Trump/EEUU al enfoque propio de la ONU de la cooperación entre estados soberanos y de la resolución de problemas y la elaboración de leyes globales resulta especialmente preocupante. Esta manifestación del nuevo enfoque estadounidense en el terreno de las políticas sobre el cambio climático resulta especialmente inquietante. Para que exista alguna posibilidad de hacer frente al desafío del cambio climático se necesita la más amplia y profunda cooperación internacional, que es absolutamente vital para el futuro del bienestar humano y ecológico. Este drástico acto perturbador de EEUU asesta un duro golpe a las capacidades y la legitimidad de la ONU en un momento histórico en el que la utilidad de esta organización global nunca ha sido mayor.

    La credibilidad y la gravedad de la amenaza aumenta debido a la evidente campaña liderada por EEUU para ejercer presión económica a fin de someter a la Organización a la voluntad de los principales financiadores. Cuando EEUU se comporta de este modo, concede permiso indirectamente a otros actores políticos para que hagan lo propio, y ejerce una inmensa presión sobre la Secretaría y el secretario general de la ONU para que cedan terreno. Arabia Saudí ha utilizado esta capacidad de influir para poner a la ONU en una situación embarazosa en relación con su historial de derechos humanos en el interior del país y con su responsabilidad en crímenes de guerra cometidos contra civiles, incluidos menores, en Yemen. Israel también se ha beneficiado de este tipo de presiones deslegitimadoras, y la ONU ha cedido y ha suavizado las críticas, inhibido la censura y archivado los informes negativos. Este paso atrás de las Naciones Unidas debilita cualquier pretensión de que sus políticas y prácticas se guían por el derecho internacional y la moralidad internacional. La utilización como arma de las políticas de financiación de la ONU debería sensibilizar a la opinión pública sobre la importancia de establecer de una vez una base de financiación independiente para la ONU mediante la imposición de alguna variante de una tasa Tobin sobre las transacciones financieras o el tráfico aéreo internacional. Si bien es deseable alentar a la ONU a que lleve a cabo sus operaciones de acuerdo con la Carta y el derecho internacional, la financiación de la ONU debe sustraerse lo antes posible del control de los gobiernos.

Reactivar la prevención de la guerra

En realidad, el comienzo de la guerra fría dificultó en grado extremo la eficacia de la ONU como institución para la prevención de la guerra casi desde el día mismo en que fue establecida, aunque a lo largo de los años ha realizado muchas contribuciones silenciosas a la paz cuando las condiciones políticas lo permitían. La labor de evitar una tercera guerra mundial librada con armas nucleares quedó principalmente en manos de los gobiernos rivales de EEUU y la URSS, dependiendo de acuerdos geopolíticos que en ocasiones de enfrentamiento hacían correr periódicamente escalofríos de miedo por la espina dorsal colectiva de la humanidad, sobre todo en Europa y Norteamérica. La seguridad mundial se conceptualizaba en torno a la idea abstracta de la disuasión, que se entendía como la mera prevención de una guerra a gran escala mediante el intercambio de amenazas mutuas de devastadores ataques de represalia con armas de destrucción masiva de estas dos superpotencias, poseedoras de capacidades que eran lo bastante resistentes a los primeros ataques preventivos para que la capacidad de represalia siguiera siendo totalmente creíble. Esta doctrina fundamental de la disuasión recibió el nombre de «Destrucción Mutua Asegurada» (Mutual Assured Destruction), aunque fue más conocida por el acrónimo irónicamente acertado del término inglés: «MAD» (loco, demencial, descabellado). Y supuso una paradójica movilización permanente para la guerra con el objetivo primordial de evitar el estallido de la guerra, lo que para la comunidad de la paz significó que la racionalidad se había vuelto loca, loca de verdad. La MAD se vinculó a una carrera de armamentos desestabilizadora en curso que se justificaba por razones de seguridad. Cada superpotencia intentaba imponerse, y sobre todo actuaba para asegurarse de que su rival no adquiría formas de destrucción de su credibilidad para emprender represalias. Esta alerta bélica inestable y permanente, siempre susceptible de accidentes y errores de cálculo, persistió durante toda la Guerra Fría y dominó la política de seguridad de destacados miembros de la ONU, y como efecto colateral marginó al Consejo de Seguridad de la ONU en el terreno de la paz y la seguridad. Los intensos antagonismos ideológicos entre la Alianza Atlántica y el bloque soviético generaron una serie de pulsos geopolíticos que hicieron prácticamente imposible que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad se pusieran de acuerdo acerca de quién era responsable y de qué hacer cuando los conflictos internacionales cobraban un cariz violento.

El mundo ha evitado hasta este momento esa guerra catastrófica mediante una combinación de prudencia en el arte de gobernar y buena fortuna. Se dieron varias situaciones de riesgo inminente que pusieron de manifiesto la grotesca temeridad que supone normalizar el papel actual de las armas nucleares en los arsenales de los nueve estados que actual- mente disponen de armas nucleares. Cuando se abandonó el camino hacia el desarme nuclear, los principales estados del mundo recurrieron a un Plan B, un régimen de no proliferación vinculado al Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares de 1968 (TNP), negociado bajo los auspicios de la ONU. El Tratado se anunció esencialmente como una operación dilatoria concebida para conceder a los estados poseedores de armas nucleares tiempo suficiente para negociar, como estaban obligados a hacerlo, un régimen de tratados fiable supuestamente para el desarme. Con la perspectiva que otorgan casi cinco decenios, es evidente que el compromiso con el desarme nuclear incluido en el artículo VI del Tratado nunca fue aplicado, y es bastante probable que no pretendiera serlo. En consecuencia, 123 Estados no nucleares han emprendido una nueva iniciativa para proponer un Plan C de desnuclearización en el marco de la ONU, una medida a la que se oponen 36 miembros, mientras que otros 16 se abstienen. Como en el caso del TNP, la ONU propo ciona de nuevo el escenario y el apoyo para la negociación de un proyecto de tratado que prohíba el uso de armas nucleares (Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares de 2017 o BAN (prohibición en inglés) y dé lugar finalmente a la eliminación de todas las armas nucleares. Esta iniciativa goza del apoyo de la mayoría de los gobiernos no nucleares, pero no supondrá un desafío serio para el nuclearismo hasta que la opinión pública se organice de forma efectiva. El enfoque del BAN no recibe todavía el apoyo de ninguno de los Estados que poseen armas nucleares ni de los gobiernos que basan su seguridad en mantener un paraguas nuclear sobre su país.

Aparte de esta preocupación primordial por las armas nucleares, la Persona de Perugia debería utilizar la ONU para plantear cuestiones relativas a las ventas de armas no reguladas globalmente y al militarismo desenfrenado que se practica con armamentos y tácticas posmodernos, lo que podría considerarse un marco de Plan D. En esta línea, la ONU y sus partidarios de la sociedad civil podrían comenzar a explorar las posibilidades de una geopolítica no violenta apropiada para un orden mundial poscolonial después de la guerra fría en el que la agenda política mundial asuma por fin en serio varios desafíos biopolíticos con respecto a los cuales los instrumentos tradicionales del “poder duro” son totalmente irrelevantes, o algo peor. Si queremos que la ONU realice su potencial, es imprescindible contrarrestar la negatividad del populismo de derechas con visiones afirmativas generadas por un creciente populismo progresista. Este populismo progresista, bastante alejado de la política de izquierdas tradicional, deberá tener en cuenta la admonición bíblica: «Cuando no hay visiones, el pueblo se relaja» (Biblia de Jerusalén, Proverbios 29, 18)

Al servicio del interés humano

En términos generales, la ONU no ha estado a la altura de las expectativas y esperanzas de sus fundadores en cuanto a mejorar la calidad de la paz y la seguridad internacionales. Al mismo tiempo, la ONU ha justificado su existencia en numerosas formas inesperadas que han hecho que hoy su función en los asuntos humanos se considere generalmente como indispensable, aunque todavía muy por debajo de lo que era y es posible, necesario y deseable. La ONU validó su existencia muy pronto al ofrecer a los gobiernos del mundo una plataforma esencial para articular sus reclamaciones y expresar sus diferencias. La ONU se convirtió en el foro primordial para la comunicación intergubernamental. La ONU, especialmente a través de su familia de agencias especializadas, desarrollada a lo largo de decenios, ha realizado un gran volumen de trabajo excelente no publicitado al margen de la política mundial. Estas actividades han hecho a diario contribuciones vitales, a menudo no publicitadas, al bien común global en áreas tan diversas como los derechos humanos, el desarrollo económico y social, el bienestar de la infancia, la protección del medio ambiente, la preservación del patrimonio cultural, la promoción de la salud, la asistencia a los refugiados y el desarrollo del derecho internacional, incluido el derecho penal internacional. La ONU también ha constituido el mejor escenario disponible para la resolución de problemas de cooperación vinculados a asuntos complejos de escala mundial que reflejan las desiguales circunstancias de los Estados soberanos. Esta dinámica flexible de prácticas dentro y fuera de la ONU constituye la estructura del “multilateralismo” cotidiano, es decir, la dependencia de los mecanismos colectivos para la formulación de políticas y leyes por los representantes de los estados soberanos que en innumerables aspectos contribuyen a la resolución de problemas y a la mejora de la vida en entornos sociales que van desde lo muy local a lo planetario.

Una sólida confirmación del valor de la ONU se observa en el hecho de que todos los gobiernos, con independencia de su ideología o de su riqueza y poder relativos, han considerado beneficioso hasta ahora la pertenencia a la ONU y la permanencia dentro de la Organización. Es cierto que Indonesia se retiró durante un breve periodo en 1965 para anunciar la formación de una organización paralela de «nuevas fuerzas emergentes», pero al cabo de un año, y a petición propia, se le permitió reincorporarse a la ONU sin someterse siquiera de nuevo al proceso de admisión normal. Dentro de la sociedad internacional, el mayor signo de reconocimiento de la talla diplomática es ahora la elección de un país como miembro temporal del Consejo de Seguridad para un periodo de dos años. Este historial de participación universal es realmente extraordinario, sobre todo cuando se compara con el decepcionante historial de la Sociedad de Naciones. No ha habido retiradas sostenidas de la Organización en su conjunto, y cuando las antiguas colonias europeas obtuvieron la independencia política compartieron la aspiración uniforme de incorporare a la ONU lo antes posible y de ejercer alguna influencia en la política global, sobre todo en lo relativo al comercio, la inversión y el desarrollo. Estos esfuerzos de los miembros del Tercer Mundo ampliado alcanzaron su punto culminante a finales de la década de 1960 y durante la de 1970. Un dinámico Movimiento de Países No Alineados persiguió sus objetivos políticos dentro de la ONU, y sus energías se concentraron en el esfuerzo para crear un Nuevo Orden Económico International que igualara las condiciones internacionales para el comercio y la inversión. Esta iniciativa de reforma radical se centró en el activismo en la Asamblea General y provocó una formidable reacción dirigida por los estados más industrializados. La reacción adoptó muchas formas, entre ellas la formación de la Comisión Trilateral como compromiso firme dirigido por las élites económicas estadounidenses decididas a mantenerse firmes en nombre de los valores, procedimientos, prácticas y, sobre todo, privilegios capitalistas. No obstante, la pertenencia a la ONU sigue siendo considerada no sólo ventajosa por la legitimidad que confiere a los estados, sino también porque ofrece a los países más débiles y menos experimentados unos derechos inestimables de participación en toda la variedad de actividades de la ONU, entre ellas el acceso a los conocimientos y las tecnologías necesarios para el éxito de las transiciones a la modernidad.

El populismo global como amenaza para la ONU

Pero a pesar de todos estos logros y contribuciones, la ONU vuelve a ser objeto actualmente de duros ataques, sobre todo de su miembro más poderoso, EEUU. Donald Trump y varios líderes autocráticos de todo el mundo menosprecian de modo uniforme el papel de la ONU en los asuntos mundiales porque consideran que el Estado soberano es la fuente última de autoridad política, y les molestan profundamente las críticas externas hacia su propio comportamiento interno. Estos líderes promueven actualmente agendas ultranacionalistas de carácter chovinistas, opuestas a los inmigrantes, hostiles al derecho internacional y especialmente hostiles a toda forma de rendición de cuentas individual y de responsabilidad del Estado por las violaciones de derechos humanos.

No se trata únicamente de un problema vinculado a la aparición de líderes populistas de derechas que gozan de apoyo en sus respectivos países. Es también una característica de la autocracia dinástica, vinculada sobre todo a la clase de geopolítica regional que promueve Arabia Saudí, que aspira a la hegemonía sobre el Golfo Pérsico, aplastando a las fuerzas democratizadoras aunque sus puntos de vista sean islámicos, y haciendo la guerra contra cualquier tendencia política que se considere que aumenta la influencia iraní en cualquier lugar de la región. En lo que se refiere a la ONU, Arabia Saudí ha seguido en particular el ejemplo de EEUU, insinuando la retirada de contribuciones económicas, e incluso amagando con la posible retirada de la Organización, si las políticas saudíes son objeto de un escrutinio crítico por parte de la ONU, sin importar la forma tan flagrante en que estas políticas violan las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Israel también debe agruparse con los estados que rechazan todas y cada una de las iniciativas para que rinda cuentas. Esta búsqueda de la impunidad total con respecto a la actividad de la ONU gana terreno en la medida en que recibe el respaldo de estados destacados.

Una ilustración típica de los efectos nocivos globales de esta reciente oleada de nacionalismo populista gira en torno a la retirada de EEUU del Acuerdo de París sobre el cambio climático. Aunque París no incluyó ni mucho menos lo que el consenso científico insiste en que es necesario para limitar de forma adecuada el calentamiento global, representó no obstante lo que un amplio consenso de personas informadas consideraba un paso fundamental en la dirección correcta, y una muestra seria de compromiso con la trascendental tarea de transformar la economía mundial del carbono en un sistema energético sostenible e inocua de manera oportuna. Porque el hecho de que este gran logro del multilateralismo de la ONU sea repudiado por el gobierno de EEUU porque Trump sostenga que es un mal acuerdo para EEUU es una prueba incontestable de que la ONU está siendo atacada, y lo que podría ser peor, parece cada vez más carente de liderazgo y dispuesta a rendirse.

Esta decepción y esta preocupación son mucho mayores si cabe debido a los indicios de que Washington tiene intención de retener fondos de la ONU, así como a las amenazas de boicotear y dejar de financiar actividades y organismos cuyas conclusiones no se correspondan con la política exterior de EEUU, sobre todo en relación con Israel. Un objetivo primordial de esta brigada de demolición de Trump es la labor del Consejo de Derechos Humanos de la ONU en Ginebra, que es objeto de intensos ataques porque se afirma que dedica una atención desproporcionada a las injusticias y los crímenes de Israel. Estas críticas, además de obviar la cuestión de si Israel es en general culpable de los cargos que se le imputan, también pasa por alto el hecho de que los británicos dejaron el problema palestino en manos de la ONU después de la Segunda Guerra Mundial, haciendo a la incipiente Organización responsable de la transición desde el sometimiento colonial hacia la independencia política. No se impuso a la ONU esta responsabilidad directa en relación con la descolonización de ningún otro territorio nacional, y la Organización nunca ha podido llevar a cabo la tarea que se le asignó de una manera compatible con el derecho de autodeterminación del pueblo palestino. Desde un punto de vista realmente objetivo, la ONU no ha prestado demasiada atención a Israel, y a la lucha palestina, sino demasiado poca. No ha cumplido la tarea básica, lo que ha dado lugar a un sufrimiento palestino prolongado, masivo e intenso cuyo final no se vislumbra.

En otras palabras, precisamente cuando los pueblos del mundo necesitan una ONU más fuerte para hacer frente a los desafíos de la época presente, la Organización es objeto de un ataque sin precedentes de «la Persona Geopolítica». Ha llegado la hora de que «la persona de Perugia» dé un paso al frente con un firme sensación de urgencia y de ser titular de un derecho. Afirmar este “utopismo necesario” nos hará confiar en que los desafíos del presente podrán superarse mediante la movilización de la gente actuando en colaboración con los gobiernos dedicados a defender los intereses públicos globales conjuntamente con sus propios intereses nacionales. Pero el que estas energías revolucionarias se liberen en el marco de la ONU solo ocurrirá en respuesta a una nueva oleada de activismo transicional de base. Esta oleada podría poner en primer plano las esperanzas, los sueños y las demandas de personas de todo el mundo, y especialmente los jóvenes, que son quienes más se juegan.

Richard Falk es profesor emérito de derecho internacional en la Universidad de Princeton (EEUU) y autor de numerosos libros y artículos.

Texto traducido por Fabián Chueca de una Conferencia pronunciada en Escuela de Verano de ISMUN (International Youth & Student Movement for the United Nations), Ginebra, 28 de junio de 2017.

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