70 Aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos VI

Susana Borrás
La migración ambiental: entre el abandono, el refugio y la protección internacional
Papeles de Relaciones Ecosociales y Cambio Global, núm. 132, invierno 2015-2016, pp. 31-49.

La República de Kiribati, país insular ubicado en el océano Pacífico, al noreste de Australia (Oceanía), se compone de 33 islas y 102.000 habitantes, que viven en su mayoría en la capital, Tarawa Sur. La población de este país se dedica principalmente a la pesca. Kiribati es uno de los países insulares del mundo más vulnerables frente a las inundaciones marítimas, como se ha señalado en los informes del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) de la ONU. De hecho, ninguna parte de su isla principal se eleva por encima de los dos metros sobre el nivel del mar, por lo que si la temperatura del planeta aumentara 2 °C el territorio de este país estaría condenado a desaparecer sumergido bajo las aguas y su población obligada a emigrar. ¿Qué estatus jurídico puede proteger a las víctimas migrantes de las alteraciones humanas del clima?

   Ioane Teitiota, de 39 años, y su esposa, Angua Erika, abandonaron Kiribati para proteger a su familia del calentamiento global y emigraron en 2007 a Nueva Zelanda, donde nacieron sus tres hijos. En 2010 y tras expirar su visa de trabajo, Teitiota pidió a las autoridades que les otorgaran a él y a su familia el estatus de refugiados climáticos pero, tras incumplir varias veces los plazos del visado, este agricultor fue arrestado en 2011. El abogado que se encargó de su defensa argumentó que Teitiota y su familia habían sufrido indirectamente la persecución de los países industrializados, toda vez que su fracaso en controlar los gases invernadero impulsa el proceso del cambio climático. El argumento fue rechazado por el Tribunal de Inmigración de Nueva Zelanda, que lo calificó de «fundamentalmente erróneo» porque Teitiota buscaba refugio en un país desarrollado, la supuesta fuente de su opresión. El Tribunal Superior neozelandés rechazó la alegación de reconocer su situación de «refugiado climático» y toda la familia Teitiota fue deportada de Nueva Zelanda el 23 de septiembre de 2015, sin que las alegaciones por razones humanitarias funcionaran.

    El caso de la familia de Ioane Teitiota, por desgracia, no es el primero ni el único, ni será el último. En el futuro las personas que viven en los países bajos del Océano Pacífico buscarán refugio en países como Nueva Zelanda y Australia, porque sus islas se volverán total- mente inhabitables. No obstante, la gravedad de la situación de estas personas es que ambos países han rechazado al menos 17 solicitudes de las islas del Pacífico que buscaban la condición de refugiado a causa del cambio climático en los últimos 20 años, según una investigación de Jane McAdam, una experta en derecho de los refugiados en la Universidad de Nueva Gales del Sur, en Sydney.

    Aunque hasta el momento ninguna solicitud que persigue la declaración de refugiado por cambio climático ha prosperado, el tema ocupó un lugar destacado en un caso en el que una familia de la pequeña isla de Tuvalu apeló con éxito su deportación de Nueva Zelanda por razones humanitarias. Fue quizás el primer caso que planteó directamente la cuestión del cambio climático en el Pacífico que obtuvo un fallo positivo.

    Lo importante de estos casos, y probablemente en casos venideros, es el planteamiento judicial de cómo proteger a las víctimas que son migrantes a consecuencia de una alteración ambiental. La resolución de este caso en particular ejemplifica que la ruta legal resulta infructuosa para víctimas del calentamiento porque la amenaza del cambio climático, como cualquier otra modificación ambiental, no encaja dentro de los confines de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, creada para definir los derechos legales de los ciudadanos que huían de sus países de origen tras la Segunda Guerra Mundial.

    A pesar de esta realidad jurídica, hay otra realidad, la de las migraciones forzadas por causas ambientales, en la que la degradación del medio ambiente ha sido un factor pro- motor de los movimientos forzados de población, puesto que las personas huyen para sobrevivir a desastres naturales o se desplazan, a raíz de condiciones ambientales difíciles y deterioradas, en busca de oportunidades en otras partes. Estos movimientos forzados de población por causas ambientales comprenden no solo a aquellos que tienen que trasladarse a otras zonas dentro de un mismo país (denominados desplazados internos), sino también a los que suelen cruzar fronteras internacionales (denominados refugiados ambientales).

    En este sentido, es posible que el cambio climático exacerbe esta realidad ambiental y humana: los desastres repentinos y latentes así como la degradación ambiental paulatina incidirán en la migración de miles de personas en todas partes del mundo. Los efectos del calentamiento global y la aridez en algunas regiones reducirán su potencial agrícola y mermarán los servicios ecosistémicos, como el agua potable y el suelo fértil. Además, el aumento de catástrofes meteorológicas y, en concreto, de las fuertes precipitaciones y las consecuentes inundaciones en las regiones tropicales, afectarán a más gente y provocarán desplazamientos masivos. La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) sitúa la cifra global en alrededor de 200 millones y señala que en las próximas cuatro décadas el número de desplazados ambientales llegaría a los 1.000 millones. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha estimado que al menos 30 millones de personas fueron desplazadas en 2013 a consecuencia de alteraciones en el clima y desastres naturales; y que en la actualidad existen alrededor de 50 millones de refugiados en el mundo entre los que existen varios casos en los que es posible conectar las causas de su desplazamiento con alteraciones climáticas. El informe del grupo Christian Aid también calcula que por lo menos 1.000 millones de personas se verán obligadas a abandonar sus hogares hacia 2050 ante la escasez de recursos naturales provocada por el cambio cli- mático. La misma disparidad de cifras sobre los posibles migrantes ambientales es indicativa de la complejidad e indefinición del fenómeno.


    La cuestión no deja de ser preocupante. La indefinición jurídica de la situación de los migrantes forzados por causas ambientales no hace más que acrecentar su vulnerabilidad e inseguridad frente a las consecuencias de las modificaciones ambientales. La razón principal es la dificultad de aislar el cambio climático y el deterioro ambiental de otras variables que influyen en la migración, como la económica. Ante esta situación, se plantea cómo pro- ceder a la protección de estas personas realmente en peligro y evitar que, como el caso de las pequeñas islas en desarrollo, la desaparición de su Estado incremente su indefensión y vulnerabilidad para salvaguardar su dignidad como personas.

Limitaciones actuales de la protección del migrante ambiental

Hasta hace unos pocos años la discusión sobre la situación de las personas que se ven forzadas a abandonar sus hogares por causas de la modificación ambiental se centró en su denominación. La terminología utilizada ha sido diversa pero parece haber cierto consenso en incluir a estas personas como parte de los movimientos migratorios.1 La cuestión no carece de importancia puesto que determina el régimen jurídico que procura protección a estas personas. Así, en la actualidad, la mayor parte de la doctrina2 coincide en definir como “migrante ambiental”, independientemente de su concreto estatuto jurídico, a toda persona que abandona su territorio de residencia habitual debido, principalmente o de forma muy importante, a impactos ambientales, ya sean graduales o repentinos, y ya se mueva dentro de un mismo Estado o atraviese fronteras internacionales. La OIM por migrantes por causas ambientales entiende: «las personas o grupos de personas que, por motivo de cambios repentinos o progresivos en el medio ambiente, que afectan adversamente su vida o sus condiciones de vida, se ven obligados a abandonar sus lugares de residencia habituales, o deciden hacerlo, bien sea con carácter temporal o permanente, y que se desplazan dentro de sus propios países o al extranjero».3

 
    A pesar de existir cierto consenso, promovido en buena medida por la misma OIM, entre las numerosas denominaciones para referirse a los movimientos forzados de población en función de su realidad, la situación extrema de la desaparición de pequeños países insulares en desarrollo plantea la cuestión de la posible adecuación o no de la protección de sus habitantes mediante la aplicación del estatuto de refugiado.4 De hecho, según Oxfam, la migración ambiental crea un nuevo concepto de refugiado: los que son forzados a huir de su país de origen porque las condiciones climáticas ponen en peligro su existencia o afectan su calidad de vida.

También la Environmental Change and Forced Migration Scenarios (EACH-FOR), una investigación auspiciada por la Comisión Europea para estudiar cómo los cambios climáticos agravan el problema de la migración en el mundo, concluye que los procesos de degradación ambiental influyen notablemente en los cambios de residencia y que existen tres tipos de refugiados ambientales a consecuencia del cambio climático: aquellos que sufren desplazamientos temporales por terremotos, ciclones o posibles inundaciones; los que migran porque los procesos de degradación ambiental ponen en riesgo su salud y destruyen las bases de su sustento económico; y los que se desplazan porque hay cambios permanentes en su hábitat tradicional.

La cuestión más importante que se plantea es cómo proteger a estas personas. Desde el derecho internacional se plantea la posible aplicación de los estatutos de refugiado y/o desplazado, según si el migrante cruza o no una frontera, y el de apatridia, en caso de pérdida de nacionalidad ante, por ejemplo, la desaparición de los Estados.

El estatuto de refugiado y desplazado

Una posibilidad es la aplicación de la definición legal de «refugiado» y los derechos de los refugiados regulados en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967. De acuerdo con este acervo jurídico, un refugiado se define como una persona que «debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él».5

En relación con este concepto es necesario apuntar, en primer lugar, que la definición de refugiado solo se aplica a las personas que ya han cruzado una frontera internacional. Este elemento se cumpliría en el caso de los pequeños países insulares en desarrollo, pues la desaparición de su territorio nacional conllevaría, irremediablemente, el traslado de su población hacia territorios situados bajo la jurisdicción de otros Estados. Cuando el movimiento migratorio se produce dentro de las fronteras de un mismo país, la protección puede regirse por los Principios Rectores del Desplazamiento Interno. En este caso, el desplaza- miento se produce cuando «personas o grupos de personas […] se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano». Vemos que los Principios Rectores contemplan expresamente la protección de las personas desplazadas a causa de desastres naturales o provocados por el ser humano y contienen importantes protecciones de los derechos humanos en tales casos. El problema de este instrumento es que no es obligatorio y no cubre las migraciones forzadas internacionales. La Convención de Kampala sobre los desplazados internos de la Unión Africana, en cambio, si bien es el primer tratado internacional vinculante sobre desplaza- miento interno, que ofrece importantes protecciones de los derechos humanos para las personas desplazadas debido a factores relacionados con el medio ambiente o los desastres naturales, tampoco cubre a los migrantes que cruzan fronteras y su ámbito de aplicación es el regional.

En segundo lugar, existen dificultades en la caracterización del cambio climático o degradación ambiental como «persecución». La persecución implica violaciones de los derechos humanos que son suficientemente graves, debido a su naturaleza inherente o debido a su repetición.6 Al respecto, ACNUR organizó una mesa redonda de expertos sobre cambio cli- mático y desplazamiento que se celebró en Bellagio, Italia, del 22 al 25 de febrero de 2011, con el apoyo de la Fundación Rockefeller. En esta reunión se rechazó el uso de los términos «refugiado climático» y «refugiado ambiental», ya que son inexactos y engañosos.7 En este sentido, parte del problema en el contexto del cambio climático es identificar un «perseguidor». No obstante, si se considera que los gobiernos de los pequeños países insulares en desarrollo, como los Estados de Kiribati y Tuvalu, no son responsables del cambio climático, ni desarrollan políticas que aumentan sus efectos negativos en determinados sectores de la población, se podría argumentar que el “perseguidor” en este caso es la “comunidad inter- nacional”, y los países industrializados en particular, cuyo fracaso para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, junto con su emisión, han contribuido a la difícil situación a la que se enfrentan estos Estados.

En tercer lugar, según la Convención, los refugiados huyen de su propio gobierno (o de agentes privados de los cuales el gobierno no puede o no quiere protegerlos de ellos), pero una persona que huye de los efectos del cambio climático no escapa de su gobierno, sino que más bien está buscando protección en los países que han contribuido al cambio climático. Esto presenta otro problema en términos de la definición legal de refugiado: el gobierno sigue siendo capaz y está dispuesto a proteger a sus ciudadanos.

En relación con el elemento de la persecución, la Convención sobre los Refugiados requiere que tal persecución sea por motivos de raza, religión, nacionalidad, opinión política o pertenencia a determinado grupo social. Esta cuestión es también problemática por cuan- to los impactos del cambio climático son en gran medida indiscriminados, en lugar de estar vinculados a las características particulares, como los antecedentes de una persona o sus creencias. Además, si bien el cambio climático afecta más negativamente a algunos países, en virtud de su geografía y sus recursos, no lo hace con base a una característica personal particular, como la nacionalidad o la raza de sus habitantes. En consecuencia, sería difícil de establecer el argumento de que las personas afectadas por el cambio climático pudieran constituir un determinado grupo social, porque el derecho exige que el grupo debe estar conectado por una característica fundamental, inmutable, que no sea el riesgo de persecución por sí mismo.

   

  Consecuentemente, a pesar que la Convención de 1951, enmendada por su Protocolo de 1967, se considera como el principal instrumento de protección de los refugiados y una norma de derecho internacional consuetudinario,8 se ha reconocido que los términos «refugiados climáticos» y «refugiados ambientales» no son, en términos jurídicos, nomenclaturas exactas o útiles y, por lo tanto, deben evitarse. No obstante, es necesario precisar que la Convención de 1951 puede aplicarse en situaciones específicas, por ejemplo, cuando «las víctimas de desastres naturales huyen debido a que su gobierno ha retenido u obstruido deliberadamente la asistencia con el fin de castigarlas o marginarlas debido a alguno de los cinco motivos [de la Convención]».9 Estas acciones pueden llevarse a cabo durante conflictos armados, situaciones de violencia generalizada, desorden público o inestabilidad política e incluso en tiempo de paz.

   Además de la Convención de 1951, a nivel regional el estatuto de refugiado se reconoce en dos instrumentos internacionales más: la Convención de la Organización de la Unidad Africana (OUA) sobre los Refugiados de 1969 y la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados de 1984. Ambas constituyen prominentes instrumentos regionales sobre refugiados que amplían la definición de refugiado para África y América Latina, proponiendo nuevos enfoques para las necesidades humanitarias de las personas refugiadas y desplazadas con un espíritu de solidaridad y cooperación. Así, ambas incluyen, entre las causas para desplazarse, las situaciones que han alterado gravemente el orden público10 que, de cierta forma, podrían resultar equiparables a la degradación ambiental como la causante de hambrunas y sequías. Esta referencia a circunstancias que perturben el orden público ha sido interpretada como clave para incluir a los refugiados ambientales. Aun así, la Convención de la OUA solo permite que aquellas personas que sufren «funda- do temor a ser perseguidas» se califiquen como refugiadas, manteniéndose uno de los inconvenientes señalados anteriormente en el análisis de la Convención de Ginebra de 1951. Además, por el momento, los principales inconvenientes para ampliar la protección a los migrantes ambientales son que, por un lado, tienen carácter regional, no universal, es decir, su ámbito de aplicación solo protege a los individuos que viven en África o en América Latina y, por otro lado, no recogen específicamente los motivos ambientales. Además, la Declaración de Cartagena se trata de un instrumento jurídicamente no vinculante.

   La laguna jurídica a la que se enfrentan los migrantes ambientales se agrava con la inexistencia de una institución internacional que asuma la responsabilidad de las personas que migran de manera forzada cruzando fronteras internacionales. ACNUR, a pesar de reconocer la gravedad de la situación, no ha asumido la protección para las personas que migran por motivos climáticos ni ha revisado su mandato para incluirlos.

    La no adecuación del concepto de «refugiado» ha sido confirmada por algunos casos en Australia y Nueva Zelanda, en los que algunos habitantes de Tuvalu y Kiribati habían solicitado el reconocimiento de esta condición de refugiado por los impactos del cambio climático. No obstante, en ninguno de ellos se admitió el reconocimiento de tal condición de refugiado. Por ejemplo, en uno de los casos ocurridos en Nueva Zelanda, la Autoridad de Apelaciones del Estatuto de Refugiados explicó que:

«[…] este no es un caso donde se pueda decir que los recurrentes corran diferencialmente el riesgo de daños equivalente a persecución debido a cualquiera de estos cinco motivos. Todos los ciudadanos de Tuvalu enfrentan los mismos problemas ambientales y las dificultades económicas que se viven en Tuvalu. Más bien, los recurrentes son víctimas desafortunadas, como todos los ciudadanos de Tuvalu, de las fuerzas de la naturaleza que conducen a la erosión de las costas y de que la propiedad familiar esté parcialmente sumergida por la marea alta».11


En otro caso, que se presentó en Australia, el Tribunal de Revisión de Refugiados declaró:

«En este caso, el Tribunal no cree que se pueda identificar el elemento de una actitud o motivación, de tal forma que la conducta temida pudiera considerarse correctamente como persecución por motivos de una característica de la Convención según ese requisito […] Simplemente no existe base para concluir que los países que se puede decir que históricamente han sido altos emisores de dióxido de carbono o de otros gases de efecto invernadero tienen algún elemento de motivación para afectar a los residentes de países bajos tales como Kiribati, ya sea por su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opinión política».12

    Paradójicamente, el mismo gobierno de Kiribati rechaza, en el ámbito de esta política, la consideración de sus habitantes de refugiados, por entender que esta es una respuesta ante un suceso inesperado, mientras que el cambio climático no solo es esperado sino que su realidad es evidente. El objetivo, al margen de las denominaciones de los migrantes, es lograr las condiciones necesarias para que su pueblo pueda migrar con dignidad, y no en situación de desventaja.

El estatuto de apátrida

La posible desaparición o hundimiento de algunos pequeños estados insulares y/o con zonas costeras bajas, debido al aumento del nivel del mar y a los impactos de este sobre el país y su gente, plantea la realidad de cómo las modificaciones ambientales están afectando a las personas.13 Al respecto, a pesar de la novedad de la situación de pérdida de territorio, existe una presunción general de continuidad de la condición de Estado y de personalidad jurídica internacional en virtud del derecho internacional. Así, la condición de Estado no se pierde de forma automática con la pérdida de territorio habitable, ni está necesariamente afectada por los movimientos de población. Es más, de acuerdo con el valor de la dignidad, el derecho a ser reconocido con una nacionalidad o a tener un visado, que permita el libre tránsito, no deben ser condiciones para que se dejen de respetar los derechos humanos de las personas, pues todos los seres humanos tienen un valor intrínseco, el valor de la dignidad, del cual jamás se debe privar a nadie. Sería poco probable que muchos países desaparececiesen completamente debido a la elevación del nivel del mar; sin embargo, persiste una preocupación muy real acerca de que algunos de esos países pueden llegar a ser inhabitables, probablemente debido a insuficientes recursos de agua dulce.

    En todo caso, la potencial desaparición de los países insulares por los efectos del cambio climático aumenta el riesgo de generar el fenómeno de la «apatridia de facto» a gran escala, que podría convertirse en «apatridia de jure» si el Estado afectado considerara que ha cesa- do su existencia y en caso de que no hubiesen adquirido otra nacionalidad (por ejemplo, trasladándose a otro país y convirtiéndose en sus ciudadanos).14 Es evidente que el número de Estados en peligro afectaría a la cantidad de personas eventualmente desplazadas; no obstante, la población total de los mencionados Estados de Kiribati, Tuvalu, Tokelau, las Maldivas y las Islas Marshall suma menos de 600.000 personas. Este número se podría considerar pequeño en relación con el total de personas que podrían ser desplazadas permanente o temporalmente debido a las inundaciones y que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) calculó en 330 millones si las temperaturas globales aumentaran de tres a cuatro grados centígrados.15 Sin embargo, en términos absolutos el desafío sería considerable y podría llevar a la apatridia a algunas poblaciones afectadas.

    En el derecho internacional, un Estado existe si reúne cuatro elementos constitutivos: si un territorio definido tiene una población permanente, un gobierno eficaz y la capacidad de entablar relaciones con otros países.16 La posible desaparición de los pequeños países insulares en desarrollo, por la pérdida de territorio por la inmersión, determinaría, de acuerdo con el derecho internacional, la desaparición del país como entidad legal. Asimismo, puede suceder que mucho antes de la desaparición del territorio físico se vuelva inhabitable por la situación de precariedad en la subsistencia de su población. En consecuencia, la falta de población o incluso la pérdida de un gobierno eficaz, antes de la desaparición física del país, serían factores determinantes para la desaparición jurídica de su subjetividad internacional.

    En ese sentido, la desaparición de los países insulares ha sido un aspecto que ha recordado ACNUR ante el Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo (GTE- CLP) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), identificando los problemas que pueden enfrentar, en este sentido, las poblaciones de Estados como Maldivas, Tuvalu, Kiribati o las Islas Marshall.17

    
    La definición legal de «apátrida» viene establecida en el artículo 1 de la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1954, donde se restringe deliberadamente a la persona que «no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado conforme a su legislación».18 Es decir, esto se refiere a un país que realmente ha denegado o privado a una persona de nacionalidad. En este sentido, en el caso de la posible desaparición de los pequeños países insulares, la Convención de 1954 no protegería a sus habitantes a menos que el país en cuestión hubiese retirado formalmente la nacionalidad de las personas, lo cual resulta improbable por las obligaciones impuestas por el derecho de los derechos humanos. No obstante, si un país se reconoce como inexistente, entonces su antigua población estaría cubierta por la definición de «apátrida», siempre que no hubiese adquirido una nueva nacionalidad. Esto obligaría a los países signatarios a proporcionar a estas personas en su territorio los derechos contenidos en dicho tratado, incluyendo que «facilitarán en todo lo posible la asimilación y la naturalización».19 La aplicación de este precepto requiere que la población del país extinto tenga que abandonar su hogar y llegar a un país signatario antes de poder reclamar sus beneficios.20 Esta posibilidad parece ser remota porque: la novedad de esta situación no determina si los Estados estarían dispuestos a considerar que un país preexistente ha desaparecido y la Convención solo obliga a los pocos Estados que la han ratificado y, por lo tanto, son escasos los que reconocen este estatuto.

Nuevas perspectivas en el reconocimiento y protección internacional de los migrantes ambientales: los derechos de las personas y los deberes de los Estados

La situación de millones de personas que se enfrentan a los riesgos generados por la modificación ambiental hasta el extremo de comprometer sus derechos más básicos y, en definitiva, su subsistencia exige, sin duda alguna, una respuesta internacional. Así, la reafirma- da inadecuación del estatuto de refugiado y la incapacidad de los Estados de planificar un proceso migratorio de sus habitantes, han exigido plantear respuestas para procurar la protección y la asistencia de las poblaciones que huyen: una cobertura jurídica más allá del estatuto de refugiado que, en algunos de los casos, ya existe en el ordenamiento jurídico internacional y otras son nuevas propuestas que buscan no solo proteger y visibilizar la situación de los migrantes ambientales, sino también reforzar y reafirmar la debida diligencia, la obligación de proteger a la población y la obligación de cooperar que tienen los Estados en relación con los movimientos forzados de población por causas ambientales.

La protección complementaria de los derechos de los migrantes ambientales y del derecho a migrar

A pesar de las limitaciones de la obligación de protección por parte de un país de acogida y la falta de reconocimiento de un derecho humano al medio ambiente sano, el derecho de los derechos humanos ha ampliado las obligaciones de protección de los países más allá de la categoría de «refugiado», en la medida que las modificaciones ambientales, origen del movimiento forzado, pueden impactar sobre alguno de ellos: el derecho a la vida, el derecho a una alimentación adecuada y el derecho a no padecer de hambre, el derecho al agua potable, el derecho al disfrute del más alto nivel de la salud y el derecho a una vivienda adecuada.

La protección del migrante ambiental más importante e inapelable es la asunción necesaria de que los derechos humanos básicos son los que corresponden por igual a toda persona, ya sean nacionales o extranjeros. El fundamento de la protección de estos derechos, universalmente reconocidos, es la misma dignidad humana más allá de circunstancias accidentales.21 Por ello, en base a consideraciones de humanidad, se debería apoyar a los migrantes que se desplazan a raíz de cambios del medio ambiente previo, durante y después del proceso migratorio y con diferentes modalidades, o bien como respuesta de emergencia a un desastre repentino, o bien como acciones planificadas de antemano para acompañar desplazamientos sostenidos de migrantes o prestar asistencia a su reasentamiento. El socorro humanitario debería asegurar que se respeten los derechos más básicos de los migrantes inducidos por el medio ambiente, de conformidad con los principios de derechos humanos, y que se preste la debida atención a los principios fundamentales de no discriminación, participación, empoderamiento y responsabilidad.

  
   Por lo tanto, el derecho internacional de derechos humanos crea las bases para una protección complementaria, es decir, una protección basada en los derechos humanos, adicional a la prevista por la Convención sobre los Refugiados de 1951 y a cualquier otra propuesta de protección que pueda surgir. Es el mínimo común denominador de la dignidad de cualquier persona. Así, en virtud del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, es preciso que los Estados reconozcan, ante todo y como norma, los derechos civiles y políticos de «todos los individuos en su territorio y sujetos a su jurisdicción, sin distinción» (artículo 2). Además, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, también de 1966, garantiza los derechos sociales, económicos y culturales de todas las personas sin discriminación. Al respecto, esos pactos aseguran la aplicabilidad a los migrantes de los derechos fundamentales, incluido el derecho a la vida, y entre otros derechos básicos, el derecho a un nivel adecuado de vida y de salud.22

    Una de las consecuencias más importantes de esta protección complementaria es la prohibición de devolución a una situación de riesgo real, de privación arbitraria de la vida o de tratos inhumanos o degradantes. Aquí también la cuestión es determinar si huir de los impactos del cambio climático puede alcanzar el umbral de protección establecido en la existente jurisprudencia sobre derechos humanos. Sin embargo, a nivel nacional la práctica de numerosos países en la concesión de algún tipo de permiso de permanencia para las personas que huyen de desastres naturales se apoya en la idea de que esas personas están en necesidad de protección internacional, aunque solo sea temporalmente, como es el caso de Ioane Teitiota y su familia.

    Aunque, en teoría, cualquier violación de los derechos humanos podría dar lugar a una obligación de no devolución, en la mayoría de los casos será prácticamente imposible para un solicitante establecer que el control sobre la migración fue desproporcionado en relación con cualquier incumplimiento de un derecho humano.23 Esto es porque, a diferencia de la absoluta prohibición de devolver a alguien a un lugar donde estaría sujeto a tratos inhumanos o degradantes, la mayoría de las disposiciones de derechos humanos permiten una prueba de equilibrio entre los intereses del individuo y los del Estado, y colocan así la protección de la devolución fuera del alcance en todo, excepto en los casos más excepcionales.

    Por lo tanto, aunque la violación de derechos humanos, como el derecho a un nivel de vida adecuado, pueda considerarse como una forma de trato inhumano que dé lugar a la protección internacional, la cuestión es determinar si se considera que esas violaciones, que no son infligidas por el Estado del que se huye, dan lugar a la protección o si se consideran como malos tratos que dan lugar a una obligación de protección por parte de un tercer Estado.24 La jurisprudencia ha determinado el significado de «trato inhumano o degradante», en el sentido de que no se puede usar como un remedio para la pobreza general, el desempleo o la falta de recursos o de atención médica, excepto en las circunstancias más excepcionales.25 Y a pesar de que esta jurisprudencia existente no impide que los impactos climáticos sean reconocidos como una fuente de tratos inhumanos,26 parece en gran manera inadecuada a la situación de los desplazamientos inducidos por el clima, en los que la responsabilidad del desplazamiento es muy difusa, atribuible a un gran número de países contaminantes durante muchos años, en lugar de malos tratos directos de algún gobierno determinado hacia una persona en particular, y la gran cantidad de personas desplazadas puede requerir soluciones determinadas en grupo, en lugar de soluciones individuales.

    Además, a diferencia de la protección tradicional, que responde a la huida de un daño infligido o sancionado por el Estado de origen, la protección que se busca para los movimientos forzados inducidos por el clima es la inversa: las personas pueden exigir protección en los Estados industrializados precisamente porque ellos tienen la responsabilidad de ayudar a quienes, a lo largo del tiempo, han sufrido como resultado de sus emisiones.27

    Considerando que la potencial reubicación planificada de poblaciones enteras puede ser necesaria, sobre todo en el caso de los pequeños países insulares en desarrollo, la dignificación del movimiento poblacional debe garantizar el disfrute de los derechos pertinentes y la seguridad de quienes son reubicados. Estos comprenden los derechos a disfrutar y practicar la cultura y las tradiciones propias y de continuar ejerciendo los derechos económicos en sus áreas o países de origen. En particular, los individuos deben tener acceso a información sobre las razones y procedimientos de su movimiento y, cuando sea pertinente, sobre la compensación y la reubicación.28

    
   El respeto de la dignidad de estas personas debe partir de sus derechos a la vida, la dignidad, la libertad, la seguridad y la autodeterminación. Las decisiones sobre dónde, cuándo y cómo reubicar a las comunidades tienen que ser sensibles a las identidades y las fronteras culturales y étnicas para evitar posibles tensiones y conflictos. También tienen que salvaguardar los medios de vida sostenibles, las tradiciones, el acceso a la tierra y el respeto de los derechos sobre la tierra y la herencia. Los intereses de las personas con vulnerabilidades particulares, por ejemplo, adultos mayores, indígenas, minorías étnicas y personas con discapacidad, tienen que ser reconocidos en todas las etapas de cualquier proceso de reubicación. Todos estos derechos son especialmente relevantes, pero las necesidades e intereses de las comunidades de acogida también deben ser respetados y cuidadosamente equilibrados en este proceso.

    El contexto del cambio climático, sin duda, plantea cuestiones particulares en torno a las responsabilidades estatales compartidas y a la cooperación internacional, en razón sobre todo de la distinta responsabilidad en provocar la alteración climática.

    El impacto del cambio climático sobre las poblaciones más vulnerables en desarrollo resulta claro, así como la contribución de los países más industrializados que, con el mal uso de los recursos naturales, les corresponde proporcionar una compensación y respetar los derechos de la población afectada que se ve forzada a abandonar sus tierras. En res- puesta a esta responsabilidad, el principal aunque no exclusivo deber y responsabilidad de los Estados es prevenir y proteger a las personas del desplazamiento, mitigar sus consecuencias, proporcionar protección y asistencia humanitaria y encontrar soluciones duraderas.

En su Opinión Consultiva OC-18/03, la Corte Interamericana de Derechos Humanos decretó que:

«[…] la situación regular de una persona en un Estado no es condición necesaria para que dicho Estado respete y garantice el principio de la igualdad y no discriminación, puesto que dicho principio tiene carácter fundamental y todos los Estados deben garantizarlo a sus ciudadanos y a toda persona extranjera que se encuentre en su territorio, independiente de su situación migratoria, puesto que el respeto y garantía de goce y ejercicio de esos derechos deben realizarse sin discriminación alguna».29

    Según la ONU, la migración es un derecho cuando se especifica que el individuo migran- te busca condiciones de vida dignas y calidad moral. En el artículo 13.1 de la Declaración Universal de los derechos humanos se reconoce «el derecho que toda persona tiene a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado». Si la migración es un derecho y, además, en este caso una necesidad de supervivencia, no se debería criminalizar a quienes la ejercen. Por lo tanto, con el fin de garantizar este derecho es necesario que las políticas migratorias salvaguarden la dignidad de quienes migran y que se orienten a organizar la migración climática a fin de minimizar sus efectos sobre los derechos humanos de las personas afectadas y asegurar que no se agrave su vulnerabilidad debido al proceso de migración.30 Al respecto, los Estados de destino tienen la obligación, en este sentido, de no discriminar y de adoptar políticas que aseguren la igualdad efectiva entre los migrantes y la protección de sus derechos más fundamentales.

    Así, garantizar un proceso de migración que salvaguarde la dignidad de las personas migrantes es fundamental para evitar el abuso de sus derechos, especialmente, cuando se trata de los migrantes indocumentados. La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares de 200331 aplica explícitamente los derechos elaborados en la Carta Internacional de Derechos Humanos a la situación concreta de los trabajadores migrantes y sus familias. La Convención, que entró en vigor en 2003, ha sido ratificada hasta ahora por 45 Estados. Desgraciadamente ni un solo país de destino de migrantes ha ratificado la Convención. Otros convenios, que han sido negociados bajo los auspicios de la Organización Internacional del Trabajo, contienen importantes disposiciones a tener en cuenta que reafirman los derechos humanos de los migrantes.32

Avances en la protección alternativa para los migrantes forzados por causas ambientales

La carencia e inadecuación de una regulación específica han generado una serie de pro- puestas para dar respuestas adecuadas a estas personas. La mayoría de estas propuestas, surgidas de diferentes sectores doctrinales son: 1) la posible adopción de un tratado internacional específico en la materia, 2) un nuevo Protocolo específico a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), 3) la Iniciativa Nansen y 4) los Principios de Península.

    
   Sin duda, de las dificultades de aplicar instrumentos internacionales ya existentes surge la idea de crear una nueva convención para proteger de manera explícita a los migrantes ambientales. No obstante, las propuestas teóricas presentadas no han contado con el apoyo político necesario, como fue, por ejemplo, la Convención propuesta por la Universidad de Limoges para regular y proteger a las migraciones forzadas por causas ambientales.

    Otra de las opciones de articulación de la protección de las personas que se encuentran en la situación de migración inducida por el cambio climático gira entorno a la idea de adop- tar un nuevo Protocolo a la CMNUCC, denominado Protocol on Recognition, Protection and Resettlement of Climate Refugees (Climate Refugee Protocol). Este Protocolo a la CMNUCC se sustentaría en cinco principios básicos: la reubicación y el reasentamiento planificados; el reasentamiento en lugar de asilo temporal, pues en algunos casos será imposible el retorno; los derechos colectivos para las poblaciones locales, quienes se trasladarán generalmente en grupo, poblaciones de una ciudad, región, etc.; la asistencia internacional de medidas estatales, la comunidad internacional deberá apoyar a los Estados a la hora de atender a estos migrantes; y las cargas compartidas, el cambio climático es un problema global tanto en sus causantes como en sus consecuencias, como se ha visto anteriormente, los países industrializados tienen la responsabilidad de proteger a las víctimas climáticas. El principal problema de esta propuesta es determinar el vínculo de causalidad entre un determinado desastre natural y la migración forzada.

    La propuesta existente basada en los Principios de Nansen fue el principal resultado de la Conferencia Nansen sobre Cambio Climático y Desplazamiento en el siglo XXI, auspiciada por el gobierno de Noruega, en junio de 2011. Estos principios contienen un amplio conjunto de recomendaciones ante los retos más urgentes y complejos que genera el desplazamiento forzado de personas en el contexto del cambio climático y otros peligros ambientales, y remarcan que las normas de Derecho internacional ya existentes deberían utilizarse plena- mente y deberían solucionar las lagunas normativas y no solo internacionales, sino también nacionales. Por ejemplo, aunque los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos ofrecen un marco jurídico profundo a quienes se encuentran desplazados dentro de su propio país, su implementación no es posible sin una legislación, unas políticas y unas instituciones nacionales adecuadas. Los principios reconocen el vacío normativo que existe en lo que res- pecta a la protección de las personas que cruzan las fronteras internacionales a causa del desencadenamiento repentino de desastres y sugieren que los Estados y ACNUR trabajen juntos para desarrollar un marco o instrumento orientativo al respecto.

    Posteriormente y con el propósito de incluir la migración ambiental en la agenda internacional, en octubre de 2012, Noruega y Suiza lanzaron en Ginebra y Nueva York la llamada Iniciativa Nansen, con el fin de crear consenso entre los Estados interesados acerca del mejor modo de abordar los movimientos entre fronteras en el contexto de los desastres de evolución lenta que se producen repentinamente. La idea final es establecer un Programa de Protección que permita presentar una interpretación común entre los gobiernos partícipes en él, de sus dimensiones y de los retos a los que se enfrentan los principales interesados en asuntos humanitarios; identificar buenas prácticas y herramientas para la protección de las personas desplazadas entre fronteras en el contexto de las catástrofes naturales; establecer un acuerdo sobre los principios clave que deberían guiar a los Estados y a otros interesados relevantes en asuntos humanitarios en tres áreas como la cooperación internacional/ interestatal, en baremos de protección de las personas desplazadas y respuestas operativas; hacer recomendaciones sobre los papeles y responsabilidades respectivas de los actores y principales interesados relevantes en asuntos humanitarios; y proponer un plan de acción para llevar a cabo un seguimiento, la identificación de normativas adicionales y el desarrollo institucional y operativo necesarios a nivel nacional, regional e internacional. De nuevo el voluntarismo de los Estados va a condicionar el avance en la protección de estas personas.

    Más recientemente, otra iniciativa adoptada en este ámbito fueron los llamados Principios de Península sobre el Desplazamiento Climático dentro de los Estados, del 18 de agosto de 2013.33 Estos Principios de Península se basan en la protección complementaria del régimen internacional de los derechos humanos y se centra en los casos de las personas que se desplazan por motivos principalmente climáticos dentro de un Estado y no a nivel transfronterizo. Establecen, además, las obligaciones de los Estados y de la comunidad internacional hacia estas personas: cumplir con sus obligaciones bajo el derecho internacional para prevenir y evitar las condiciones que provocan el desplazamiento climático (Principio 5) y prestar asistencia para la adaptación, protección y otras medidas, garantizan- do la protección contra el desplazamiento climático (Principio 6).

    Todas estas propuestas se dirigen a encontrar respuestas a una realidad internacional compleja, pero creciente y preocupante como son las migraciones forzadas por modificaciones ambientales, que en la actualidad ni el marco jurídico de las migraciones ni el del cambio climático, contemplan específicamente ni dan una respuesta satisfactoria. La verdad es que la solución más adecuada no debe venir necesariamente de una novedad jurídica, sino de una voluntad política de cooperar y de establecer un marco de protección adecuado y suficiente para prevenir y/o responder a las crisis humanitarias generadas por la degradación del medio ambiente. En todo caso, será interesante ver cómo estas distintas iniciativas van evolucionando. Mientras, la realidad de millones de personas no es otra que la de huir y sobrevivir a las modificaciones ambientales, como le ocurre a la familia de Ioane Teitiota.

Susana Borrás es profesora e investigadora del Centro de Estudios de Derecho Ambiental de Tarragona (CEDAT) de la Universidad Rovira i Virgili (Tarragona)

NOTAS:

1 La OIM define la migración como un «movimiento de población hacia el territorio de otro Estado o dentro del mismo que abarca todo movimiento de personas sea cual fuere su tamaño, su composición o sus causas, que incluye migración de refugia- dos, personas desplazadas, migrantes económicos». Véase OIM, Cambio climático, degradación ambiental y migración. Diálogo Internacional Sobre La Migración, n. 18, OIM, Ginebra, 2012.

2 Véase E. El-Hinnawi, Environmental Refugees, United Nations Environment Programme, Nairobi, 1985; A. Suhrke y A.
Visentin, «The environmental refugee: a new approach», Ecodecision, septiembre, 1991, pp. 73-74; P. J. Stoett, Environmental refugees: conceptual problems and international mitigation, 1993; A. Suhrke, «Environmental degradation and population flows», Journal of International Affairs, vol. 47, núm. 2, 1994, pp. 473-496; N. Kliot, Environment, Migration and Conflict: A Critical Review, University of Haifa, Israel, 2000; D. Keane, «The Environmental Causes and Consequences of Migration: A Search for the Meaning of Environmental Refugees», Georgetown International Environmental Law Review, n. 16, 2004, pp. 209-223; J. M. Castillo, Migraciones ambientales. Huyendo de la crisis ecológica en el siglo XXI, Virus editorial, 2011; S. Borras, «Refugiados ambientales: el nuevo desafío del derecho internacional del medio ambiente», Revista de Derecho (Valdivia), vol. XIX, n. 2, 2006, pp. 85-108.

3 OIM, «Nota para las deliberaciones: la migración y el medio ambiente», MC/INF/288, del 1 de noviembre de 2007, nonagésima cuarta reunión.

4 La definición usual de «refugiado ambiental» proviene del informe de El-Hinnawi, op. cit., p. 4.

5 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (adoptada el 28 de julio de 1951, entrada en vigor el 22 de abril de 1954)
189 UNTS 137, artículo (2), y su Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 (adoptado el 31 de enero de 1967, entrada en vigor el 4 de octubre de 1967) 606 UNTS 267.

6 Véase también la Directiva 2004/83/EC del Consejo de 29 de abril de 2004 por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida, en el Diario Oficial de la Unión Europea L304/12, artículo 9.

7 Informe del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes A/67/299 Sexagésimo séptimo período de sesiones Tema 70 b) del programa provisional «Promoción y protección de los derechos humanos: cuestiones de derechos huma- nos, incluidos otros medios de mejorar el goce efectivo de los derechos humanos y las libertades fundamentales», del 13 de agosto de 2012. Disponible en: http://www.acnur.es/pdf-reunionexpertos/2011-02-22.25-Resumen.pdf.

8 Declaración de los Estados Partes de la Convención de 1951 y/o el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967, párrafo 4, Doc. ONU HCR/MMSP/2001/09, 16 de enero de 2002, disponible en: www.acnur.org/biblioteca/pdf/0747.pdf.

9 ACNUR, «Desplazamiento forzado en el contexto del cambio climático: Desafíos para los Estados en virtud del derecho inter- nacional», presentado en la sexta reunión del Grupo de Trabajo Especial sobre la cooperación a largo plazo en el marco de la Convención, 20 de mayo de 2009, pp. 9-10.

10 La Convención de la OUA añade a la definición de persona refugiada que establece Ginebra que se otorgará el estatuto de persona refugiada a las personas obligadas a salir de su país de origen «[…] a causa de una agresión exterior, una ocupación o una dominación extranjera, o de acontecimientos que perturben gravemente el orden público». Y la Declaración de Cartagena también aplica la condición de refugiado a las personas cuya «[…] vida, seguridad o libertad han sido amenaza- das por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público».

11 Ver Apelación de Refugiados Nº 72189/2000, Autoridad de Apelaciones del Estatuto de Refugiados de Nueva Zelanda, 17 de agosto de 2000, párrafo 13.

12 Ver 0907346 [2009] RRTA 1168 (10 de diciembre de 2009) párrafo 51 (Tribunal de Revisión de Refugiados de Australia).

13 Véase, en general J. McAdam, «’Disappearing States’: Statelessness and the Boundaries of International Law», en J.
McAdam
(dir.), Climate Change and Displacement: Multidisciplinary Perspectives, Hart Publishing, Portland, Oregon, 2010, pp. 105-130.

14 S. Park, «Cambio climático y el riesgo de apatridia: la situación de los Estados insulares en hundimiento», Series de
Investigación: Política de Protección y Asesoría Legal
, División de Protección Internacional (ACNUR), Ginebra, 2011.

15 PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2007/2008. La lucha contra el cambio climático: solidaridad frente a un mundo dividido, Grupo Mundi-Prensa, Madrid, 2007.

17 ACNUR, Cambio Climático y apatridia: una visión general, 15 de mayo de 2009, disponible en: http://www.unhcr.org/ref- world/docid/4adec0eb2.html.

18 Convención sobre el Estatuto de los Apátridas (adoptada el 28 de septiembre de 1954, entrada en vigor el 6 de junio de
1960) 360 UNTS 117 (Convenio de 1954), en el artículo 1 inciso 1: «A los efectos de la presente Convención, el término “apátrida” designará a toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado, conforme a su legislación».

19 Ver el artículo 32 de la Convención de 1954.

20 Al respecto es importante apuntar que, aunque poco ratificada e implementada, la Convención para reducir los Casos de Apatridia de 1961 obliga a los Estados a garantizar que ninguna persona se convertirá en apátrida como resultado de la transferencia de un territorio (artículo 10). Consúltese también el proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre la nacionalidad, nota 91, artículo 1, que contiene el «derecho a la nacionalidad»; el artículo 4 exige a los Estados tomar medidas para prevenir la apatridia como consecuencia de la sucesión.

21 D. Pardo, «Migración internacional y derechos fundamentales», Ideas y valores, Septiembre, 2012 [disponible en:
http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0120-00622012000300024&lang=es].

22 Véase la resolución 2200 A (XXI), anexo, artículos 11 y 12.

23 C. Kacaj. Secretario de Estado para el Departamento del Interior del Reino Unido [2002] EWCA Civ 314, párrafo 26, en inglés.

24 R c. Juez especial ex parte Ullah [2004] UKHL 26, en inglés; Comité de Derechos Humanos, Observación General 15: La situación de los extranjeros con arreglo al Pacto (11 de abril de 1986), párrafo 5; véase también Comité de Derechos Humanos, Observación General 18: No discriminación (10 de noviembre de 1989).

25 D c. el Reino Unido (1997) 24 EHRR 423; N c. el Secretario de Estado para el Departamento del Interior del Reino Unido [2005] UKHL 31; ELH c. Francia (1997) 20 EHRR 29, párrafo 42; consúltese también las opiniones del Comité contra la Tortura, como en AD c. Los Países Bajos, Comunicación No. 96/1997 (24 de enero de 2000), documento de la ONU CAT/C/23/D/96/1997, párrafo 7.2.

26 Véase de nuevo la nota 24.

27 Esta es una variación sobre el argumento contenido en la petición de los inuit: Petición a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que buscan alivio de las violaciones que resultan del calentamiento global provocado por actos u omisiones de los Estados Unidos, 7 de diciembre de 2005, disponible en: http://www.earthjustice.org/library/legal_docs/petition- to-the-inter-american-commission-on-humanrights-on-behalf-of-the-inuit-circumpolar-conference.pdf.

28 Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, Principios 7-9.

29 Ver Corte IDH. Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003. Serie A n. 18.

30 OIM, Migración, medio ambiente y cambio climático: Datos empíricos para la formulación de políticas (MECLEP), Ginebra,
2014, disponible en línea en: http://publications.iom.int/bookstore/free/MECLEP%20Glossary_SP.pdf, acceso el 3 de marzo de 2015.

31 Naciones Unidas, Treaty Series, vol. 2220, n. 39481.

32 Por ejemplo, el Convenio relativo al empleo (revisado)